Chiunque abbia un minimo di conoscenza della legge di bilancio, in precedenza la legge finanziaria, sa che non è un provvedimento in cui possono, o debbano, trovare sede norme strutturali nella materia tributaria. La legge di bilancio deve fissare i parametri di equilibrio del bilancio nel rispetto della nuova norma costituzionale che ne impone il pareggio e la disciplina convenuta in sede UE sempre funzionale a salvaguardare l’equilibrio dell’economia dei diversi Stati e la stabilità della moneta unica. Quando si è posta l’esigenza di interventi più strutturali si è provveduto ad emanare diversi ed autonomi provvedimenti legislativi, ancorché strumentali alla legge di bilancio, in qualche modo necessari ad assicurare gli equilibri del bilancio nella proposta del governo. In particolare, per la legge di bilancio 2026, obiettivo dichiarato dal Governo per voce del suo Ministro dell’Economia è di fare un ultimo e definitivo passo per il conseguimento delle finalità e dei parametri fissati dall’Unione Europea, con lo scopo di riacquistare una maggiore libertà di azione per poter adottare negli anni futuri più rilevanti interventi di sostegno all’economia e soddisfare in genere le esigenze del bilancio pubblico.
La materia tributaria ha pertanto una funzione meramente ancillare dell’obiettivo di finanza pubblica rappresentato nella legge di bilancio dello Stato; talvolta la norma tributaria funge da supporto ad altri provvedimenti di carattere economico e finanziario, con finalità extra tributarie ed altre volte rappresenta lo strumento per la raccolta di risorse necessarie ad assicurare il risultato finale del bilancio. Il rischio che si corre è di perdere di vista la coerenza del sistema fiscale nel varare provvedimenti che possono essere necessitati dall’esigenza di equilibrio del bilancio o per supportare altri provvedimenti. Purtroppo, la prassi degli anni passati non è tranquillizzante al riguardo; tanto è vero che proprio le sperequazioni e le contraddizioni create da tali provvedimenti contingenti hanno imposto la revisione del sistema tributario attraverso la legge di delega del 2023, ancora in corso di completamento con l’emanazione dei decreti delegati attuativi e dei relativi testi unici che dovrebbero fornire un quadro organico della normativa nelle varie aree dell’imposizione.
La legge di bilancio 2026 non sfugge a tale funzione che ha guidato anche il dibattito sulla valutazione della validità delle norme proposte e delle soluzioni adottate. Occorre pertanto considerare che molte delle norme che vi sono contenute sono il frutto di una mediazione condotta dal Governo con i diversi interessi rappresentati da settori della società civile, dalle famiglie ai lavoratori, ai pensionati ed agli imprenditori, e con le esigenze di funzionamento della pubblica amministrazione e di erogazione dei relativi servizi, sfuggendo ad una qualsiasi logica del sistema tributario. Pur essendo esaurita da tempo la stagione della bonus economy,un largo numero di norme dispone infatti aiuti sia sotto forma di erogazioni dirette che di crediti di imposta o di agevolazioni nell’applicazione dei tributi. Anche sotto questo profilo nulla di nuovo sotto il sole ed appare ancora lontano il conseguimento dell’obiettivo di razionalizzazione della materia.
Se dovessimo esaminare singolarmente le disposizioni introdotte non basterebbe un numero della rivista per cui, nel tentativo di ricondurle ad un disegno più sistematico, ho ritenuto utile raggrupparle in funzione dell’obiettivo che le stesse dovrebbero perseguire, articolandole in: norme di carattere sovvenzionale, ovvero finalizzate a fornire od a revocare o modificare, da sole o insieme ad altre norme non tributarie, incentivi o disincentivi riferiti ad attività economiche od a prassi comportamentali; norme di carattere perequativo, finalizzate ad incidere sulla graduazione del carico tributario tra le diverse fonti di reddito o di beni patrimoniali dei soggetti passivi; infine quelle con mera funzione di gettito. Ovviamente vi sono disposizioni che hanno una funzione ibrida nel senso che assolvono a più funzioni.
Senza pretesa di coerenza nell’accorpamento, ho ritenuto di procedere in tal senso, pur consapevole che si tratta comunque di un tentativo grossolano per individuare le funzioni delle diverse norme, cercando di coglierne anche la ratio. Ritengo peraltro che l’esercizio non abbia una mera funzione classificatoria, ma che possa essere utile per valutarne la coerenza con il sistema e fornire elementi che favoriscano la corretta interpretazione e applicazione concreta delle stesse disposizioni da parte degli operatori e della stessa amministrazione finanziaria.
Le norme con carattere sovvenzionale comprendono crediti di imposta, riduzioni di base imponibile e di aliquote per il settore agricolo, gli incentivi per la ristrutturazione di immobili, seppure ridimensionati rispetto al superbonus del 110% oramai esaurito ad eccezione di alcune zone terremotate, nonché la riedizione dell’agevolazione a favore delle imprese per favorire investimenti finalizzati alla efficienza dei processi ed al miglioramento dei prodotti, il cosiddetto iperammortamento.
Quest’ultima agevolazione consiste nel consentire per tre anni, dal 2026 al 2028 l’ammortamento dei beni nuovi oggetto dell’investimento per una quota riferita al costo di acquisto maggiorato di una percentuale fissata in misura scaglionata in funzione della loro tipologia ed entità, da un massimo del 180% per investimenti fino a euro 2,5 mil che si riduce fino al 50% per investimenti superiori ad euro 10 mil e fino a euro 20 mil.
Su tale provvedimento si è concentrata l’attenzione degli imprenditori che, alla luce dei positivi esiti della precedente analoga agevolazione ormai scaduta, l’hanno sostenuto come strumento indispensabile per favorire l’innovazione e l’utilizzo delle nuove tecnologie con l’aumento della produttività, nel rispetto della sostenibilità ambientale ed energetica.
Tra le disposizioni a carattere perequativo assume primaria rilevanza la conferma dei tre scaglioni di reddito per la determinazione dell’IRPEF, che erano stati introdotti per il solo periodo di imposta 2025, e la riduzione – questa volta a regime – dal 35% al 33% dell’aliquota del secondo scaglione, che comprende i redditi tra euro 28.000 e 50.000. Il beneficio, che riguarda anche i contribuenti con redditi rientranti nello scaglione superiore, è pari ad un massimo di 440 euro. Tuttavia, al fine di concentrare gli effetti economici della misura sui redditi medi e medio bassi, per i redditi superiori ad euro 200.000 è disposta una riduzione di 440 euro dall’importo delle detrazioni di imposta previste per determinati oneri detraibili, ad eccezione di quelli relativi ad alcune spese di maggiore interesse sociale tra cui quelle sanitarie.
Sempre in linea con la struttura dell’imposizione personale prevista dalla legge di delega, sono state introdotte imposte sostitutive su alcuni redditi accessori di lavoro dipendente: lavoro straordinario e notturno e aumenti retributivi derivanti da accordi sindacali, con limitazioni sia con riguardo all’entità del reddito accessorio soggetto all’aliquota proporzionale che del reddito complessivo del soggetto che ne dovrebbe beneficiare.
Si ricorda infatti che la legge di delega prevede tra i suoi obiettivi il “rispetto del principio di progressività e nella prospettiva della transizione del sistema verso l’aliquota impositiva unica attraverso il riordino delle deduzioni della base imponibile, degli scaglioni di reddito, delle aliquote e delle detrazioni dall’imposta e dei crediti di imposta”.
Preoccupa tuttavia che, pur considerando la prudenza necessaria a mantenere i conti pubblici in equilibrio, tali misure perequative non riguardino i redditi di pensionati e lavoratori autonomi che pertanto traggono dai nuovi provvedimenti benefici minori di quelli relativi al lavoro dipendente, a parità di reddito, rendendo ancora più ampia la sperequazione che invece, sempre secondo gli obiettivi della legge di delega, dovrebbe essere corretta per ottenere il trattamento omogeneo di redditi di analoga natura.
Su tali interventi del legislatore si è anche aperta una discussione sull’idoneità o meglio sulla adeguatezza degli stessi a compensare il cd fiscal drag, ovvero il drenaggio fiscale generato dall’impatto dell’inflazione sui redditi nominali che, a motivo della progressività delle aliquote d’imposta, sono soggetti a maggior prelievo pur non essendovi alcuna variazione dei redditi reali. I dati offerti non sono tali da fornire una risposta univoca, anche se dalla valutazione della Banca d’Italia sembra che la crescita del prelievo dal 2020 ad oggi non sia stata compensata dagli interventi adottati nel periodo.
Altro provvedimento che ha attirato l’attenzione degli operatori è rappresentato dalla modifica della disciplina di imposizione sul reddito dei canoni di “affitto breve”. La nuova disciplina prevede che l’imposta sostitutiva con le aliquote proporzionali, in luogo della tassazione ordinaria, a carattere progressivo, si applichi per il primo immobile, con aliquota al 21%, ed al secondo, con aliquota del 26%, mentre con la locazione di un terzo immobile si genera un’attività di impresa soggetta a tassazione ordinaria con le regole del reddito di impresa. La qualificazione di attività di impresa degli affitti brevi era già prevista dalla previgente normativa ma scattava solo con la locazione del quinto immobile. Per effetto di tale modifica, pertanto, a partire dalla locazione del terzo immobile il locatore dovrà procedere all’applicazione dell’IVA su tutti i rapporti e procedere ai relativi adempimenti (emissione e registrazione delle fatture, versamenti e dichiarazioni) che rendono più oneroso lo svolgimento di tale attività.
È utile tener presente che la misura rappresenta anche uno strumento per disincentivare utilizzo di immobili destinati ad uso residenziale a scopi turistico-ricettivi, pratica che ha snaturato, rendendolo più rigido ed oneroso, il mercato delle locazioni abitative, peraltro già non adeguato alle esigenze attuali. La materia è anche oggetto di specifiche regolamentazioni a livello locale e sarà oggetto di un provvedimento da parte dell’Unione Europea tendente a regolare tale forma di utilizzo.
Passando alle misure sostanzialmente finalizzate a reperire gettito tributario, il pezzo forte è costituito dall’aumento di due punti percentuali delle aliquote IRAP per le imprese del settore bancario, degli intermediari finanziari e del settore assicurativo. Sono escluse le società holding industriali, le società di intermediazione mobiliare, le società di gestione dei fondi comuni di investimento, le SICAV e le SICAF. L’aumento, che sarà in vigore per il 2026 e fino al periodo di imposta in corso al 31 dicembre 2028, è stato considerato quale contributo a carattere straordinario da parte delle aziende di settori economici che hanno realizzato profitti superiori a quelli medi delle altre imprese a motivo di elementi esterni alla sola gestione, che hanno influenzato il rendimento delle operazioni ed una crescita di valore degli investimenti finanziari. A tale provvedimento si accompagnano anche rinvii di deduzioni dal reddito imponibile o di detrazioni di imposta rispetto a quanto già disposto da norme in vigore che vanno ad integrare tale contribuzione straordinaria al bilancio dello stato.
Particolare rilievo assume altresì, con riguardo alla sua correlazione ai principi del sistema, la modifica della disciplina dei redditi derivanti dal possesso di partecipazioni in società ed enti commerciali, sia con riguardo agli utili connessi al loro possesso, i dividendi, che derivanti dal realizzo delle relative plusvalenze in caso di cessione o liquidazione. Ricordo che, prima della modifica, tutti i dividendi, ad esclusione di quelli derivanti da società residenti in paesi a regime agevolato, i cosiddetti paradisi fiscali, erano soggetti ad una esclusione dalla tassazione del 95% della loro entità. Tale disciplina svolgeva una funzione di contrasto alla doppia imposizione economica che si genera per effetto della tassazione del medesimo reddito sia in capo alla società od ente che lo ha generato che in capo al socio o partecipante che lo percepisce attraverso la distribuzione.
La modifica altera tale generalizzata disciplina introducendo una discriminazione per le partecipazioni di minore entità, ovvero non inferiori al 5% o di valore fiscale inferiore a 500.000 euro, senza che se ne ravvisi alcuna ragione sistematica, per la quale il dividendo e le plusvalenze realizzate concorrono integralmente al reddito complessivo imponibile. Finora, si è discusso se il meccanismo anti duplicazione dovesse essere limitato in funzione della durata del possesso delle partecipazioni. Ma per motivi di coerenza sistematica e di semplificazione del sistema, si era ritenuto di non adottare alcuna discriminazione di tal genere anche per l’applicazione del regime della participation exemption, che ora, a seguito della modifica in esame, viene integrato con il requisito dell’entità minima della partecipazione.
Tale misura costituisce pertanto un vulnus al sistema vigente per cui, ancorché possa sembrare di limitata rilevanza per la ridotta entità delle partecipazioni che ne sono incise, si determina una discriminazione e disparità di trattamento per redditi della medesima natura che non appare fondata su alcun elemento giustificativo di carattere economico tributario.
Altro provvedimento che incide sulla determinazione del reddito imponile delle imprese è rappresentato dall’eliminazione della previgente facoltà di “rateazione” in cinque periodi d’imposta delle plusvalenze realizzate sui beni relativi all’impresa. Tale possibilità di “rateazione” è ora limitata alle plusvalenze derivanti dalla cessione di aziende o di rami di azienda posseduti da almeno tre anni, nonché dalla cessione dei diritti all’utilizzo esclusivo della prestazione dell’atleta per le società sportive professionistiche detenuti da almeno due anni.
Anche in tal caso si deve rilevare che la “rateazione” delle plusvalenze fu introdotta nel sistema sulla base della considerazione che il reddito connesso al realizzo maturava in più periodi di imposta e pertanto avrebbe dovuto essere tassato con modalità o misure che ne tenessero conto, differenziandolo dal trattamento delle plusvalenze relative a beni posseduti per un periodo ridotto. La eliminazione della rateazione, ancorché limitata a beni diversi dalle aziende e seppure non rappresenti un elemento chiave del sistema, diversamente dalla modifica della disciplina dei redditi da partecipazione, rappresenta pur sempre un’anomalia rispetto ad un sistema che dovrebbe perequare la tassazione in funzione della natura del reddito e dei presupposti economici sottesi alla sua formazione.
La previsione dell’imponibilità delle plusvalenze e la rilevanza delle perdite connesse alle compravendite di azioni proprie costituisce un’altra deroga, seppure introdotta in via sperimentale solo per il 2026, al criterio fissato dalla legge di delega di derivazione rafforzata del reddito imponibile dal risultato di bilancio, che dovrebbe essere ulteriormente esteso riducendo nel tempo le deroghe attualmente esistenti. La modifica appare non coerente con la natura dell’operazione stessa che ha trovato sistemazione nella relativa disciplina societaria e delle rilevazioni contabili ad esse collegate. Infatti, ai fini del bilancio tali operazioni non danno luogo ad alcun effetto sul conto economico, in quanto non costituiscono per loro natura operazioni commerciali di acquisto/dismissione di attività, ma hanno incidenza solo quali conferimenti dei soci, in caso di cessione, oppure di restituzione in caso di acquisto.
La legge di bilancio prosegue inoltre nella politica di favore per i debitori “incalliti” che, contrariamente a quanto esposto nel dibattito politico, non sono soltanto i soggetti indigenti, che non sono stati in condizione di pagare tempestivamente le imposte dovute, ma anche altri soggetti che, pur essendo in grado di onorare l’impegno, hanno rinviato l’adempimento sistematicamente nella logica di aspettare l’iniziativa del creditore. Ad essi è data ora la possibilità di provvedere con alcune “agevolazioni” di non poca entità, relativamente a sanzioni ed interessi che talvolta raddoppiano il carico del debito tributario. Le norme sono sostanzialmente quelle già applicate per la precedente “rottamazione”, seppur circoscritte agli omessi versamenti scaturenti da dichiarazioni annuali presentate, alle attività di liquidazione automatica e di controllo formale delle dichiarazioni, alle sanzioni del codice della strada e ai contribuiti INPS dichiarati e non versati. Sulla legittimità costituzionale di tali provvedimenti si è sempre dubitato e trovavano una copertura, sotto tale profilo, nella straordinarietà dell’intervento legislativo e nell’interesse dell’erario ad acquisire il gettito e liberarsi da impegni molto defatiganti per la riscossione coattiva di crediti di antica formazione. Ma questi presupposti ormai si sono persi, se si considera che l’agevolazione copre un arco temporale di circa 9 anni che giunge fino al 2023 e recupera anche i debitori che si sono resi morosi rispetto alla precedente rottamazione. Inoltre, la riproposizione di anno in anno di provvedimenti di tal genere non stimola il contribuente ad un adempimento corretto e spontaneo ma piuttosto a considerare il ritardo un peccato veniale che prima o poi sarà perdonato e chissà, a motivo dell’inerzia dell’amministrazione, anche ad essere dimenticato del tutto.
È una riflessione che il legislatore si deve porre sia sotto il profilo giuridico ma anche sotto il profilo etico, non potendosi giustificare una discriminazione a danno dei contribuenti onesti. Peraltro, ancorché l’entità del gettito atteso, circa 13 miliardi di euro, sia importante nel contesto della manovra di bilancio, rappresenta ben poca cosa rispetto al totale dei debiti scaduti e non pagati di circa 400 miliardi di euro. La riforma della riscossione e la riorganizzazione dell’amministrazione dedicata a tale fase dell’imposizione resta essenziale per poter acquisire in tempi ragionevoli quelle risorse che poi, mancando, impongono l’introduzione di nuovi oneri per gli altri contribuenti.
Il menu prevede molte altre “portate” sempre finalizzate al conseguimento di un maggior gettito attraverso aumenti di aliquota, come per la tobin tax, l’imposta sui trasferimenti di partecipazioni, o la concessione di agevolazioni per anticipare un’imposizione che verrebbe a maturare solo in esercizi successivi, quali l’affrancamento delle riserve, l’assegnazione di beni non strumentali ai soci, l’affrancamento di riserve in sospensione di imposta, che ripropongono in larga parte provvedimenti in vigore in anni precedenti. Per completezza di informazione va ricordata anche l’istituzione di una ritenuta d’acconto sulle transazioni commerciali che dovrebbe entrare in vigore dal 2028 con l’aliquota dell’1%, l’aumento dell’imposta sostituiva sui redditi dovuta dai soggetti che hanno trasferito la loro residenza in Italia e il divieto di compensazione tra imposte diverse per i contribuenti che risultino morosi per importi superiori a euro 50.000.
Credo che a questo punto ce ne sia abbastanza per farsi un’idea dell’incidenza che i provvedimenti inseriti nella legge di bilancio 2026 possano avere sul nostro sistema, con l’auspicio che le rilevate anomalie possano essere superate nel breve periodo anche in presenza di un migliore andamento dei conti pubblici.
