Una nuova riforma del processo civile: che sia la volta buona?

Il 24 dicembre scorso è entrata in vigore la legge delega per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata.
Da quando, una trentina di anni fa, ho iniziato a esercitare la professione forense, si tratta, se ho ben contato, del sesto intervento normativo che, con una qualche pretesa di organicità, si propone di migliorare l’effettività della tutela dei diritti e, in particolare, di ridurre drasticamente l’ormai intollerabile durata del processo civile.
Più in particolare, quest’ultimo intervento è stato imposto dagli accordi conclusi, in seno all’Unione Europea, per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, accordi che prevedevano, tra le riforme vincolanti, la riduzione del 40% dei tempi dei processi.
Già la Corte Europea di Strasburgo ha dovuto, negli anni, irrogare infinite condanne a carico dello Stato italiano per la violazione dell’art. 6 della Convenzione Europea sui Diritti dell’Uomo a causa della incapacità del nostro ordinamento interno di assicurare, sotto il profilo della irragionevole durata, il rispetto del principio del giusto processo.
Fin troppe volte, sempre negli ultimi 30 anni, le difese dello Stato italiano, in quella sede, si sono spese ad argomentare che le innumerevoli riforme via via elaborate avrebbero avuto l’effetto di snellire le procedure e ridurre i tempi della giustizia. L’esperienza ci ha insegnato che ad ogni intervento normativo – quasi per eterogenesi dei fini – ha fatto seguito, anziché l’effetto perseguito dal legislatore, una sempre maggiore dilatazione dei tempi del procedimento, tempi che hanno ormai raggiunto una durata media non più accettabile.
Questo a dimostrazione del fatto che, verosimilmente, il problema non sta nella non appropriatezza delle regole del rito, bensì nel cattivo funzionamento complessivo di una organizzazione condizionata dalla scarsità delle risorse disponibili, dall’inadeguatezza degli organici e da una scarsa sensibilità diffusa in tutto il ceto forense, tanto nei magistrati quanto negli avvocati.
La giustizia italiana è certamente caratterizzata da innegabili garanzie, tutte espressione di sacrosanti principi di rango costituzionale, cristallizzati negli artt. 24, 101 e 111 della Carta, ma anche dall’anomalia di cui s’è detto, la quale incide negativamente sulla qualità del servizio, risolvendosi in un diniego di tutela dei diritti, tutte le volte che l’accertamento delle ragioni e dei torti interviene all’esito di annose dispute.
Periodicamente le Istituzioni europee hanno richiamato il nostro Paese a rendere più efficiente il proprio sistema giudiziario, al fine di ricondurre il processo ad un modello che renda effettivi i rimedi e che sostenga il buon funzionamento dell’intero sistema economico.
L’efficienza della giustizia è infatti condizione indispensabile per lo sviluppo e per il buon funzionamento del mercato unico, a salvaguardia della corretta competitività degli operatori.
Innumerevoli studi dimostrano che una giustizia efficiente, rapida e qualitativa favorisce la concorrenza, facilita l’accesso al credito e ne riduce il costo, promuove l’accesso al mercato di nuovi operatori e determina, come è giusto che sia, l’uscita dal mercato delle entità improduttive o le condizioni per la ristrutturazione di quelle realtà temporaneamente in difficoltà.
Non manca chi ha affermato che una riduzione della metà dei tempi dei processi civili determinerebbe un accrescimento della dimensione media delle imprese manifatturiere italiane pari a circa il 10 % e che una riduzione del 40% dei tempi di definizione delle procedure concorsuali determinerebbe una crescita complessiva dell’economia pari a quasi 2 punti percentuali.
La giustizia lenta, inoltre, incide negativamente sull’accesso al credito di famiglie e imprese e si risolve in una molto minore capacità delle imprese di partecipare alle catene globali del valore, contribuendo in modo determinante alle ridotte dimensioni degli operatori, circostanza che rappresenta per molti una delle principali debolezze del nostro sistema.
Qualunque investimento ha necessità di intervenire su un tessuto economico che si senta tutelato dal sistema giudiziario, mentre sarà ineluttabilmente respinto se continuerà a prevalere la percezione della giustizia come un ostacolo all’attuazione dei diritti.
Dal punto di vista della organizzazione degli Uffici giudiziari (il cui deficit, come detto, rappresenta la causa determinante delle disfunzioni del sistema), la maggiore novità della riforma sembra proprio risiedere nella implementazione delle funzioni e del ruolo dell’Ufficio del Processo. Questa struttura, per vero pensata in occasione di un precedente intervento riformatore ed operativa sin dal 2014, ha di già il compito di supportare l’attività giurisdizionale a garanzia della ragionevole durata dei processi, attraverso la attuazione di modelli organizzativi più al passo con i tempi, fondati su un più efficiente impiego delle tecnologie, del personale di cancelleria e dei giudici onorari, con il coinvolgimento, nel ruolo di tirocinanti, di giovani laureati aspiranti a far parte dei ruoli della magistratura.
La nuova legge delega affida al Governo il compito di prevedere che l’Ufficio del Processo sia organizzato, sotto la direzione di un magistrato, sulla base di requisiti di elevata professionalità; che ad esso siano attribuite funzioni di supporto ai giudici, comprendenti, tra l’altro, attività preparatorie quali lo studio dei fascicoli, l’approfondimento delle questioni su base giurisprudenziale e dottrinale, l’individuazione di soluzioni conciliative, la predisposizione di bozze di provvedimenti ed ogni altra attività reputata utile per la riduzione del carico arretrato che rappresenta il problema più grave della macchina giudiziaria; ed infine che esso supporti l’utilizzo ottimale dei sistemi informatici, sia per quanto attiene agli incombenti attribuiti ai giudici, che a quelli degli uffici di cancelleria.
Va da sé che sarà arduo raggiungere tutti questi obiettivi, ove, come è accaduto per il passato, un siffatto progetto non fosse accompagnato da un pesante investimento per rendere più adeguati gli organici, tanto della magistratura quanto delle cancellerie. Ed è proprio su questo determinante aspetto che la riforma, purtroppo, tace del tutto. Il che, in particolare per gli addetti ai lavori, i quali hanno maggiore dimestichezza con i meccanismi di funzionamento della giustizia, rappresenta un’ulteriore beffa, ove soltanto si consideri che la destinazione al servizio giustizia di una (solo di poco) maggiore quota degli importanti introiti che genera per lo Stato l’accesso alla giurisdizione (impugnare al TAR, ad esempio, un bando di concorso, costa ora diverse migliaia di euro di solo contributo unificato) potrebbe davvero offrire la soluzione attesa.
Qualche cenno esplicativo meritano anche gli interventi normativi che modificano più propriamente il rito. L’obiettivo è ancora una volta assai lodevole ed ovviamente condiviso: dar vita ad un processo rapido, semplice e concentrato, che non superi una durata ragionevole e al contempo non sacrifichi alcuna garanzia di difesa. A tal fine il legislatore si affida a soluzioni già sperimentate e non sempre con successo: la principale (e sufficientemente ovvia) è quella di indurre i litiganti a presentarsi alla prima udienza con le “carte scoperte”, sia sotto il profilo delle domande ed eccezioni, sia quanto alle prove.
Il termine a comparire sarà così dilatato per consentire di pervenire alla prima udienza a contraddittorio già espletato. Vedremo se i ruoli degli uffici consentiranno che questa dilatazione sia compatibile con l’obiettivo della riduzione dei tempi complessivi, anche perché più stringenti saranno sia i termini per l’assunzione e l’espletamento delle prove costituende, sia i tempi della decisione.
In siffatto contesto appare doverosa un’ultima notazione, questa di segno incondizionatamente positivo. Va salutato con estremo favore, infatti – esauritasi (speriamo!) una stagione in cui le patologie del sistema sembravano portare verso la riduzione delle garanzie, verso l’appiattimento sul precedente (svilendo i profili fattuali delle singole controversie, in nome di una malintesa idea di “prevedibilità” delle decisioni), insomma, verso una inaccettabile modalità di sfoltimento “sommario” del carico di cause pendenti -, il tentativo di conciliare snellimento e concentrazione del rito col pieno rispetto del modello costituzionale del processo e con la inviolabilità del diritto di difesa e la pienezza del contraddittorio.
L’auspicio è che sia definitivamente archiviata quella infausta stagione in cui, per esigenze di sfoltimento dei ruoli, si parlava, senza un minimo di pudore, di “motivazione succinta” (!) o si ipotizzava addirittura l’eliminazione dell’obbligo del giudice di motivare i propri provvedimenti, cospargendo il procedimento, in particolare dinnanzi alla Corte di cassazione, di trappole e ostacoli finalizzati a liberarsi del carico di cause pendenti, attraverso l’espediente – questo sì davvero imprevedibile ed arbitrario – della inammissibilità dei ricorsi.
Se è vero, ed è vero, che l’irragionevole durata dei processi è denegata giustizia, lo sforzo di tutti deve essere a maggior ragione volto a ricostruire un sistema che non si risolva per altro verso nel medesimo diniego e che, di là dalle emergenze e dalle patologie, restituisca ai cittadini pienezza ed effettività dei diritti e agli operatori quella dignità di cui troppo spesso, oggi, nelle aule della giustizia civile, avvertiamo la mancanza.