Riforma fiscale. Un cantiere aperto

In un precedente intervento su Dimensione Informazione avevo avuto modo di segnalare alcuni aspetti che avrebbero dovuto essere considerati nell’accingersi ad una vera e propria riforma del nostro sistema fiscale. Solo alcuni sono stati ripresi nel disegno di legge delega approvato dal Governo, che ha onorato l’impegno assunto nel suo programma. La delega infatti ha come scopo la sola “revisione” del sistema fiscale, per cui si è abbassato il livello dell’intervento legislativo e non si tratta più di verificare e discutere della struttura del sistema stesso, ovvero se le imposte che attualmente lo compongono siano ancora adeguate al nuovo contesto economico sociale, sia interno che internazionale, ma di affinare la disciplina delle imposte esistenti. Tuttavia, se si procede alla lettura delle singole disposizioni del disegno di legge, ci si rende conto che il loro contenuto unito alla genericità di alcune enunciazioni di criteri e principi generali della “revisione” potrebbero consentire al legislatore delegato di procedere ad interventi ben più incidenti sulla struttura di una semplice revisione:

  • Stimolo alla crescita economica;
  • Aumento dell’efficienza della struttura delle imposte
  • Riduzione del carico fiscale sui redditi derivanti dall’impiego dei fattori della produzione
  • Razionalizzazione e semplificazione del sistema
  • Preservare la progressività del sistema
  • Ridurre l’evasione e l’elusione.

Il tutto da attuare e considerato nel quadro sistematico indicato dalla legge delega.
La Revisione interessa l’imposizione dei redditi, sia personali che delle entità diverse dalle persone fisiche, l’IVA, che resta comunque soggetta ai vincoli legati alla disciplina UE, trattandosi di imposta armonizzata, le agevolazioni e le detrazioni di imposta, la riscossione, il catasto immobiliare, l’accertamento e la fiscalità di regioni ed enti locali. Infine, nel quadro della razionalizzazione e della semplificazione della disciplina, si dovrà procedere alla codificazione delle norme, ovvero al loro accorpamento in un testo unico delle norme relative ai vari settori, oggi diffuse in un ampio ventaglio di previsioni legislative, regolamentari e talvolta anche amministrative, che rendono sempre più complesso individuare la disposizione applicabile al caso concreto.
Nell’esercizio della delega il governo delegato alla sua attuazione dovrà attenersi ad alcuni criteri e principi riferiti alle specifiche aree di intervento.
Cominciando dall’imposizione sui redditi, viene confermata l’impostazione attuale del sistema con l’applicazione del criterio dell’imposizione “duale”: quella relativa ai redditi di lavoro, basata sulla progressività delle aliquote, e quella relativa ai redditi derivanti dell’impiego del capitale, basata su un’imposizione proporzionale. Tale scelta viene ampliata per realizzare un sistema “compiutamente duale”, come recita il testo attuale del disegno di legge, con l’estensione della qualificazione dei redditi “di capitale” anche a quelli direttamente derivanti dalle attività di impresa e di lavoro autonomo. Al momento, come ben espresso dalla Commissione Permanente della Camera dei Deputati e del Senato all’esito dell’indagine conoscitiva, “la situazione italiana può ben essere descritta come una Plural Income Taxation” con una elevata frammentazione delle diverse tipologie di reddito soggette a diversi regimi sostitutivi. Situazione che va comunque superata e razionalizzata.
In proposito ci viene subito da rilevare la contraddizione tra la previsione, per cui si deve preservare il criterio di “progressività del sistema” con il sistema duale, che esclude dalla progressività un’area di reddito sempre più rilevante nei patrimoni dei cittadini. A meno che non si consideri sufficiente allo scopo la soggezione di redditi immobiliari e finanziari alle imposte patrimoniali oggi vigenti, IMU e Imposta di bollo sui depositi e conti correnti, che si aggiungono sempre in misura proporzionale a quella del reddito da tali fonti generati. Ma tali imposte sono certamente funzionali ad attenuare e in qualche caso annullare la differenza di tassazione tra i diversi tipi di reddito, la cosiddetta equità orizzontale, ma non mi pare soddisfi il principio della progressività delle imposte. Consapevoli che il ritorno ad un IRPEF omnicomprensiva e che la tassazione proporzionale dei redditi da impiego del capitale è richiesta dalla loro mobilità internazionale e da esigenze di semplificazione ed efficienza della tassazione stessa, non vorremmo che la conferma del principio nell’incipit della delega possa portare il legislatore a complicare l’assetto normativo delle imposte a carattere proporzionale. Sarebbe stato preferibile non inserirlo espressamente, lasciando alla norma costituzionale dell’art. 53 di svolgere il proprio ruolo.
Tornando all’attuazione del sistema “duale”, si dovrà pertanto individuare il criterio per la determinazione della quota dei redditi professionali e d’impresa che siano da connettere al capitale, per i quali si deve escludere l’applicazione dell’aliquota progressiva anche se al momento in cui il reddito viene attribuito alla persona fisica. Il ricorso a criteri forfettari pare l’unica soluzione concretamente praticabile, sia individuando un rendimento normale del capitale sia, al contrario, determinando una quota da attribuire al lavoro, anche in questo caso su base forfettaria, ed il residuo imputarlo al capitale ed al suo rendimento nella specifica impresa. Quest’ ultima ipotesi, ancorché meno diffusa nei commenti finora espressi e nella prassi di altri paesi cha applicano il sistema duale, avrebbe l’effetto di favorire il rendimento dell’impresa che eccede i rendimenti “normali”. Ove si debba invece far riferimento al rendimento normale del capitale, occorre tenere conto del tasso di rischio del capitale investito nell’impresa, che si aggiunge sotto il profilo economico al tasso di remunerazione del capitale di prestito, per pervenire alla definizione di un tasso di remunerazione congruo.
Per la tassazione dei redditi di impresa si dovrà inoltre rendere coerenti l’imposizione delle imprese personali o di società personali e quella delle imprese gestite da società di capitali.
Come noto, al momento i redditi degli imprenditori individuali e quelli dei soci delle società di persone concorrono al reddito complessivo dell’IRPEF e sono soggetti all’imposizione progressiva. Gli utili dei soci delle società di capitali scontano invece un’imposta proporzionale con un’aliquota pari a quella dei redditi di natura finanziaria, la quale tuttavia si aggiunge all’IRES già pagata dalla società. Alle aliquote attuali la tassazione complessiva di quel reddito sconta un’imposta di circa il 42%, che corrisponde allo scaglione più elevato dell’IRPEF. Quale dei due trattamenti va considerato per l’adeguamento?
Per pervenire ad una razionale disciplina che risolva l’asimmetria rilevata occorre, a mio avviso, anche se nella delega non ve ne è traccia, definire una volta per tutte se la tassazione del dividendo deve subire la doppia imposizione economica come avviene ora, ovvero analogamente agli altri redditi derivanti dai finanziamenti alle imprese, deve essere soggetto alla sola aliquota proporzionale applicata sulla remunerazione dell’investimento, che non dovrebbe scontare alcuna imposta in capo alla società, che lo deduce dal proprio reddito imponibile.
I precedenti, ovvero l’IRI, l’Imposta sui Redditi d’Impresa delle persone fisiche, che seppure prevista da una legge non è mai entrata in vigore, o la Dual Income Tax introdotta nel 1997 e successivamente sostituita dall’ACE, possono con i dovuti adeguamenti rappresentare esempi da considerare. Per quanto riguarda l’IRI, occorre coordinarla con la doppia aliquota tra redditi di lavoro e redditi di capitale, che non deve scontare l’imposta progressiva anche al momento in cui viene prelevata dal socio. Per la Dual Income Tax, occorre estenderne l’applicazione anche alle imprese personali ed alle microimprese, atteso che la distinzione dei redditi di lavoro e capitale ha carattere generale, e definire la base di commisurazione del rendimento del capitale che a suo tempo era stato individuato nel patrimonio netto delle imprese.
L’ampio ambito della legge delega non ci consente di esaminare puntualmente tutti i criteri in questa sede od occasione, per cui mi soffermo soltanto su quelli ulteriori, che mi paiono di più rilevante interesse per gli operatori.
Anzitutto la misura delle aliquote di imposta e la materia delle detrazioni e delle agevolazioni in genere che sono molto rilevanti per la determinazione del carico di imposta in capo al soggetto passivo, che integra la misura dell’aliquota nominale anche in riferimento al rispetto della progressività.
Si prevede al riguardo la riduzione, ancorché graduale, delle aliquote “medie effettive” anche con la funzione di incentivare la partecipazione al mercato del lavoro dei giovani e dei secondi percettori dei redditi, nonché l’attività imprenditoriale e l’emersione degli imponibili.
È previsto anche il riordino di deduzioni dall’imponibile e detrazioni d’imposta in funzione della rispettiva finalità ed efficacia e dei relativi effetti sull’equità dell’imposizione. Tale aspetto della delega mi pare il più impegnativo per la necessità di compiere scelte di ordine politico generale, in cui il sistema di deduzioni e detrazioni, diverse da quelle che attengono alla diversa qualificazione dei redditi, viene a collocarsi. Molte delle vigenti previsioni in effetti hanno una valenza del tutto contingente, che talvolta si è protratta oltre la necessità che al momento della relativa introduzione si intendeva soddisfare e potrebbero ora essere soppresse. Tuttavia non sarà facile convincere chi oggi ne profitta della esigenza di rinunciarvi per il futuro. Aspetti sociali e obbiettivi ambientali dovrebbero presiedere al riordino in modo coerente con gli altri interventi di spesa pubblica per i medesimi settori.
Il Governo con la recente legge di bilancio per il 2022 ha fatto un primo passo con la revisione degli scaglioni e la rideterminazione di alcune detrazioni, che complessivamente riducono il carico tributario con maggiore incidenza per i redditi medio bassi. Con l’introduzione dell’assegno unico universale per i figli è stato razionalizzato l’assetto dei sostegni alle famiglie, che potrà essere ulteriormente valorizzato nel contesto della revisione di detrazioni e deduzioni dal reddito, anche alla luce della previsione della delega che si riferisce ai “secondi percettori di reddito” nell’ambito del nucleo familiare. Restano tuttavia ancora non risolti alcuni temi sostanziali, quali l’applicazione del principio dell’esenzione per i redditi minimi “vitali” a tutti i contribuenti a prescindere dalla tipologia di reddito di cui dispongono, la perequazione tra redditi dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli dei pensionati e dei lavoratori autonomi, a beneficio dei primi e il mancato assorbimento delle imposte sostitutive, che generano un benefico ai lavoratori autonomi rispetto agli altri redditi da lavoro.
Con riguardo alla tassazione del reddito di impresa è da rilevare l’indicazione di un ulteriore progressivo allineamento del reddito imponibile alle risultanze dei bilanci già intrapresa da tempo e che merita una più puntuale ed estesa applicazione con la riduzione delle variazioni in aumento o in diminuzione. Tale estensione, che trova giustificazione anche nella sempre più articolata ed estesa disciplina per la redazione dei bilanci e per la revisione legale, sia obbligatoria che volontaria, dovrebbe comportare conseguenze positive anche sull’attività di accertamento dell’amministrazione ed una indubbia semplificazione degli adempimenti e maggiore certezza per i contribuenti, in merito al raccordo non sempre agevole tra norma civilistica e contabile e disciplina fiscale.
Di rilievo anche la previsione della progressiva abolizione dell’IRAP con l’esigenza di provvedere a sostituirne il gettito per il finanziamento della spesa sanitaria delle Regioni, cui oggi è sostanzialmente destinata.
Non mi soffermo su altri temi relativi alla revisione della riscossione, nonché dei tributi locali, in cui i criteri dettati dalla norma di delega sono finalizzati principalmente alla semplificazione delle imposte, all’efficienza dell’azione amministrativa. Anche per l’IVA si intende procedere alla razionalizzazione del livello delle aliquote e alla distribuzione delle basi imponibili tra le diverse aliquote sempre al fine di semplificare la gestione del tributo. La revisione del catasto è forse l’area di maggiore criticità sotto il profilo politico per la diffusa preoccupazione che ne possa derivare un aumento del carico fiscale per le famiglie proprietarie di casa. E si sa quanto il tema della casa è sentito dai nostri concittadini. Ciò nonostante, la revisione del catasto e dei valori relativi agli immobili è questione che si trascina da troppo tempo e continua a determinare forti sperequazioni tra i possessori di tali redditi a causa della mancanza di coerenza tra valori catastali e valori i effettivi.
Un cenno infine mi pare utile riservare alla previsione, anzi alla “mancata” previsione della revisione dell’accertamento e delle sanzioni. Le modifiche che dovranno essere introdotte nella disciplina dei diversi tributi non potranno essere indifferenti all’attuale disciplina dell’accertamento ed alle sanzioni alla stessa collegate se si vuol veramente perseguire una semplificazione nella gestione dei tributi.
Devono essere superate procedure di controllo, modalità e termini per la pretesa di maggiori imponibili che non tengano in considerazione le modifiche che saranno introdotte sugli adempimenti dovuti di contribuenti e non si potrà non tener conto del sempre più diffuso utilizzo degli strumenti informatici sia da parte del contribuente che dell’amministrazione. Quello che ci si aspetta è di ridurre l’alea dell’incertezza e della discrezionalità nella valutazione dei presupporti di imposta e della loro qualificazione, combinando la semplificazione dei tributi con la lotta all’evasione ed all’elusione che sono un elemento di primario interesse per l’efficienza del sistema. È una richiesta che viene dai cittadini onesti e dalle imprese che intendono svolgere correttamente il proprio lavoro, discriminando e distinguendo in modo efficiente chi intende sottrarsi ai propri obblighi. Sappiamo che non è un compito facile ma sono troppi i casi in cui si confonde un’obbiettiva difficoltà nella lettura delle norme e della loro conseguente applicazione con situazioni di indubbia finalità di evasione, o di elusione che ne è, a mio avviso, solo una versione più sofisticata. Si dovrebbe favorire il confronto e l’accordo tra amministrazione e contribuente con un’adeguata riduzione delle sanzioni in tutti i casi e la determinazione di termini di pagamento che consentano l’adempimento senza criticità tenendo conto della situazione del contribuente. Il tutto con norme che non pongano il funzionario pubblico di fronte al rischio di incorrere in responsabilità amministrative. Occorre valorizzare la finalità di una effettiva acquisizione del gettito e non solo di raggiungere obbiettivi di risultato che sono tali solo sulla carta. La disciplina ultimamente dettata per le procedure concorsuali è un esempio da considerare con attenzione.  Molto è stato fatto, ma molto resta ancora da fare.
La mancata previsione di un capitolo dedicato a tali temi impone di affidarsi solo alla fase della codificazione che è prevista dalla delega e che è intesa a “garantire la certezza dei rapporti giuridici e la chiarezza del diritto nel sistema tributario, ivi inclusi l’accertamento, le sanzioni e la giustizia tributaria”.
In conclusione: siamo ancora a lavori in corso. Il disegno di legge è all’esame delle Camere, in cui certamente saranno oggetto di dibattito alcuni dei temi qui considerati ed altri che pure sono sollecitati dalle diverse disposizioni. Il Governo è impegnato a varare la legge entro la fine di giugno p.v. e potrà essere quella l’occasione per un’ulteriore analisi del contenuto della delega e delle prospettive relative alla sua attuazione.