Riforma della giustizia tributaria e ruolo della Corte dei Conti

L’annosa questione della riforma della Giustizia Tributaria è avvertita da più parti da decenni, anche se con prospettive diverse. In particolare dal 2013 al 2019 sono stati presentati in Parlamento un numero rilevante di disegni di legge. Anche nel corso di questa legislatura sono stati presentati diversi progetti e la questione è stata affrontata come noto dal Presidente del Consiglio nel discorso di fine anno che ha scatenato una serie di reazioni diverse riguardanti l’ipotesi di eliminazione di un grado di giudizio.
Con riferimento alla Corte dei Conti alla fine degli anni ’70 si prospettò di concentrare in una stessa Magistratura la salvaguardia degli interessi dell’Erario e del Fisco, in una visione di miglior sviluppo funzionale dei rapporti esterni tra i terzi contribuenti e l’apparato pubblico, da un lato, e dei rapporti interni, tra i dipendenti preposti all’esercizio delle funzioni tributarie ed il relativo Ente di appartenenza, dall’altro. L’attribuzione della giurisdizione tributaria al plesso giurisdizionale che già ha cognizione della contabilità pubblica, si pensò potesse contribuire a rafforzare l’idea unitaria (sostanziale-processuale) dell’entrata pubblica come premessa logico-economica e giuridica essenziale della spesa, in rapporto alla quale valutare con maggiore attendibilità gli equilibri (anche tendenziali e dinamici) di bilancio, nel più ampio quadro del “Coordinamento della Finanza Pubblica” e della “Unità Economica” del Paese.
Sul piano storico il confine tra la giurisdizione contabile e quella tributaria è segnato dalla conclusione del procedimento di acquisizione dell’entrata. Le controversie sul processo acquisitivo delle entrate, infatti è di competenza del Giudice Tributario, laddove quelle inerenti la gestione delle entrate già acquisite all’Erario è della Corte dei Conti.
Peraltro l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) in occasione dell’aggiornamento 2018 del Piano Nazionale Anticorruzione, ha sollecitato anche la riforma delle Commissioni Tributarie, principalmente in rapporto alla loro “composizione mista”. È stato precisato in proposito: “la composizione mista delle Commissioni, di cui fanno parte sia giudici togati che soggetti appartenenti a categorie professionali assai diversificate, […] potrebbe presentare, in talune ipotesi, profili di conflitti di interesse rispetto alle attività ordinariamente svolte”, se non costituire addirittura “un elemento di vulnerabilità […] per [le] pressioni di interessi impropri”. L’ANAC ha perciò auspicato un intervento del legislatore volto a rideterminare l’ambito delle professionalità idonee a esercitare la funzione giurisdizionale attribuite alle Commissioni tributarie, [magari in un contesto di] riforma dell’intero sistema della giurisdizione tributaria, al fine di riservare tale funzione a giudici in possesso di una preparazione specifica, a garanzia della imparzialità e indipendenza dell’organo giudicante, e di ridefinire le regole del processo nel rispetto dei principi fissati all’art. 111 della Costituzione, anche con riferimento alle procedure deflattive del contenzioso.”
In ogni caso le questioni di maggior rilievo, in tutti i progetti di legge, riguardano in particolare: il deficit di terzietà e di imparzialità che si riscontra nell’attuale sistema di giustizia tributaria, rispetto alle altre magistratura, in relazione anche al ruolo che riveste il Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia delle Finanze (sottoposta alla vigilanza del predetto Ministero), anche per la nomina dei membri delle Commissioni Tributarie e per la loro composizione;  la natura onoraria dei componenti delle Commissioni Tributarie, da contrapporre a quella professionale dei componenti le altre magistrature, che concorre alla crisi del sistema, quanto meno sotto i profili: della carenza in concreto di quell’elevato grado di tecnicismo che l’esercizio della funzione giurisdizionale tributaria richiede, da acquisire anche mediante un’ “applicazione a tempo pieno”; della promiscuità della estrazione dei componenti delle Commissioni Tributarie, che fiacca la certezza di una pari conoscenza specifica della materia tributaria, da parte di tutti i componenti il Collegio; della mancanza di un sistema etico e deontico realmente unitario tra i giudici tributari ed un altrettanto unitario sistema disciplinare; della capacità di “distrazione” dei componenti togati dalle loro attività di “prima applicazione”, con ricadute negative particolarmente sensibili nei settori giudiziari caratterizzati da arretrati storici, come quelli del contenzioso civile; la remunerazione dei membri delle Commissioni Tributarie, inadeguata ed in parte correlata al numero delle sentenze prodotte, senza significativi rilievi e valutazioni per la maggiore o minore complessità delle controversie definite; la non sempre elevata qualità delle sentenze delle Commissioni Tributarie, con negative ricadute anche sul piano nomofilattico dell’esatta ed uniforme applicazione delle norme di settore e, quindi, della realizzazione in concreto del principio di “uguaglianza”, ex art. 3 Cost.; il disagio latamente etico di gratificare la componente togata con compensi ulteriori rispetto a quelli già dignitosi, legittimamente percepiti nell’espletamento della loro funzione primarie; la necessità di un deciso riavvicinamento dei giovani allo studio ed alla pratica del diritto tributario, offrendo loro concreti spazi operativi e chances effettive di specializzazione professionale.
Ebbene, i vari orientamenti di riforma sono sostanzialmente convergenti, quanto alla soluzione delle più rilevanti problematiche che oggi caratterizzano la Giustizia Tributaria, sia in termini di maggiore imparzialità, indipendenza e terzietà dei giudici tributari, che in termini di rafforzamento della loro professionalità, da assicurare anche mediante uno statuto unitario di assunzione e di trattamento economico. Essi si diversificano, invece, nelle loro direttrici di fondo, attinenti al plesso magistratuale al quale assegnare le funzioni giurisdizionali, oggi espletate dalle Commissioni Tributarie.
Per queste ragioni il Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti il 6 novembre 2019 ha adottato una risoluzione mettendo “a disposizione della comunità repubblicana le competenze peritali ed esperienza settoriale per concorrere alla buona fattura della legge allo scopo di garantire la migliore tutela degli interessi diffusi legati all’amministrazione della giustizia tributaria”. Ed in particolare ha evidenziato che: “Occorre individuare una soluzione che contemperi le varie esigenze e l’attuale assetto costituzionale mantenendo le attuali Commissioni tributarie provinciali e regionali con gli attuali giudici tributari in un ruolo ad esaurimento e reintegrarli via via con magistrati della Corte dei Conti destinati allo speciale ruolo tributario”.
Nonostante la chiarezza della risoluzione sono seguiti numerosi documenti di organi associativi e  articoli di stampa che hanno offerto una lettura difforme dall’effettivo contenuto della risoluzione adottata e dale intenzioni sottese. In particolare si è erroneamente affermato che la Corte aspirasse alla esclusiva attribuzione della giustizia tributaria con eliminazione del filtro di garanzia della Cassazione. Inoltre si è segnalato un ipotetico pericolo di orientarla in questo modo a preservare gli interessi dell’Erario e del Fisco a scapito dei cittadini contribuenti.
Ciò ha reso opportuno uno specifico chiarimento avvenuto con l’adozione di un apposito ordine del giorno per ricordare che la Corte dei Conti è al servizio dello “Stato comunità” e dello “Stato Ordinamento” e non dello “Stato apparato” e che alla Magistratura contabile è stata sempre riconosciuta dalla Corte costituzionale, la neutralità, terzietà, imparzialità ed indipendenza a tutela della legalità e a favore dei cittadini, per l’effettiva realizzazione di quei “diritti inviolabili dell’uomo, come singolo e nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”  che trovano nella correttezza della spesa e nell’effettività e legalità delle entrate la premessa della “imparzialità dell’amministrazione” (art. 97, commi 1 e 2). La Corte dei conti è Istituzione “super partes”, ossia doppiamente neutrale, rispetto allo Stato-ordinamento (art. 114 Cost.), nella sua plurale articolazione e rispetto alla “comunità” di riferimento e agli interessi degli individui. Come d’altra parte dimostra l’attività giurisdizionale che  la Corte svolge da sempre nella delicatissima materia dei “diritti sociali”, relativi alle pensioni civili, militari e di guerra. La giurisdizione è amministrata nel pieno rispetto della legalità repubblicana, ivi compreso del principio “no taxation without representation”.
Il tutto, come visto, sulla base del progetto di mantenere le attuali Commissioni tributarie provinciali e regionali con gli attuali giudici tributari in un ruolo ad esaurimento (fino al raggiungimento dei limiti di età) da reintegrare via via con magistrati della Corte dei Conti destinati allo speciale ruolo tributario e lasciando alla Cassazione il terzo grado di legittimità, in modo tale da rispettare la Costituzione che non consente di riformare le sentenze della Corte dei Conti salvo che per la giurisdizione. Nella fattispecie viceversa si tratterebbe di sentenze delle Commissioni Tributarie di secondo grado – composte a regime da magistrati della Corte – e non di sentenze della Corte dei conti in quanto tale.