Lo sviluppo del Mezzogiorno: dall’intervento straordinario alla strategia euromediterranea

Francesco Fimmanò - Ordinario di diritto commerciale presso l'Università degli Studi del Molise e Vicepresidente del Consiglio di presidenza della Corte dei Conti

Il divario tra il Nord e Sud del nostro Paese è il risultato di una lunga storia iniziata con l’unificazione cui siamo arrivati (come i tedeschi) in ritardo rispetto alle altre nazioni europee. La Germania, tuttavia, aveva avviato l’unificazione economica nel 1834 con lo Zollverein (l’unione doganale), che ha preceduto l’unificazione politica guidata da Bismarck. Viceversa noi siamo partiti privi di integrazione economica e con una economia tradizionale di antico regime.
Il Mezzogiorno nella sua storia non è stato caratterizzato solo da arretratezza e stagnazione, ma ha talora evidenziato, nelle giuste condizioni di sistema, una grande capacità di reazione alle condizioni di svantaggio iniziale. Ciò in particolare nell’unico periodo di ininterrotta convergenza: l’era del miracolo economico italiano e della migliore riuscita del cosiddetto “intervento straordinario”. Il ventennio del secondo Risorgimento, tra l’inizio degli anni Cinquanta e l’inizio degli anni Settanta.
L’Italia, in questo periodo, è riuscita a realizzare una doppia convergenza sistemica, interna ed esterna. La Casmez istituita nel 1950 dal Governo De Gasperi e concepita come un ente pubblico dotato di forte autonomia, ha costituito, insieme alla riforma agraria, il vero motore di quegli anni.
Questo modello è stato il frutto di un indirizzo interventista nell’economia, ma niente affatto statalista, in cui emergeva in primo piano il ruolo dell’azione pubblica nella programmazione e nella definizione dell’assetto dell’economia, come nel pensiero di John Maynard Keynes.
Dal 1951 sino al 1992, l’intervento straordinario ha realizzato investimenti per oltre 192.464 milioni di euro (ai valori del 2011) nelle regioni meridionali, per una media annuale di oltre 4.600 milioni di euro l’anno. Una cifra estremamente considerevole anche se, a guardare con attenzione, pari mediamente a circa lo 0,7% annuo del Pil italiano.
Il successo dell’iniziativa, tuttavia, fu il risultato del riconoscimento della reciprocità degli interessi tra il Nord e il Sud nel senso della complementarietà del rispettivo sistema produttivo e dell’evoluzione del Mezzogiorno non solo in termini di sbocchi di mercato, ma di attività industriali diffuse, all’interno di una triangolazione di convenienze tra gli Stati Uniti, l’Italia e il Mezzogiorno stesso. Ora come allora solo questa convergenza di interessi interna ed esterna con Europa, Stati Uniti e Cina può far funzionare il modello.
Nell’epoca del miracolo italiano il turnaround economico è stato impressionante, gli investimenti industriali nel Mezzogiorno sono cresciuti di due volte e mezzo ed il tasso di crescita del PIL è stato costantemente superiore di due punti percentuali rispetto alla media del Paese. Il sorpasso nei ritmi di crescita del Sud rispetto a quelli del resto del Paese era avvenuto in corsa durante un ciclo espansivo, quando solitamente le distanze si allungano, e aveva consolidato nella reciprocità e nella convergenza l’intera struttura industriale nazionale.
La successione di avvenimenti del periodo posteriore alla golden age (con la fine del sistema internazionale sorto a Bretton Woods, gli shocks petroliferi degli anni Settanta, la ristrutturazione dell’apparato produttivo italiano, la prevalenza di una forma di liberismo senza regole a livello internazionale, le crisi finanziarie internazionali e del sistema monetario europeo, il decentramento regionale in Italia e la fine del sistema bancario pubblico a sostegno dell’economia) ha restituito, quasi per intero, al territorio meridionale il divario, allontanandolo sempre più dall’obiettivo della convergenza. Il big push, la grande spinta alla crescita realizzata attraverso gli ingenti investimenti infrastrutturali e produttivi non è arrivata al punto di consentire al Mezzogiorno di camminare sulle proprie gambe, perché non è stata completata, specie per il subentro delle Regioni e l’avvio degli interventi a pioggia sul territorio meridionale.
Questo quadro veniva aggravato dal declino delle imprese pubbliche, che contribuiva a decretare la conclusione di un’intera fase di sviluppo industriale nel Mezzogiorno e dalla fine del sistema bancario pubblico, in una economia priva del mercato dei capitali e tuttora bancocentrica. Nel nuovo contesto, si è diffusa una strategia improduttiva, fondata sulla crescita locale non sistemica, con l’impiego delle risorse secondo lo schema della “pentola bucata”.
Notoriamente – ed è tema caldo di questi mesi – l’azione di politica economica, sin dalla crisi del 2008, è stata orientata a “mettere i conti pub­blici in ordine” adottando la strategia dell’austerità espansiva, con il risultato oggettivo di far letteralmente crol­lare non solo la dinamica ma financo il livello del PIL e facendo crescere il rapporto debito/PIL.
Con la riforma del titolo V del 2001 il Mezzogiorno è scomparso dalla Costituzione. Ad esso allude solo il quinto comma dell’articolo 119 riformato, che attribuisce la potestà esclusiva dello Stato a destinare risorse aggiuntive per programmi straordinari di intervento a favore della coesione sociale.
Un esempio è fornito dalla “perequazione infra­strutturale” prevista dalla legge nel 2017, in gran parte disattesa che impegna il Governo ad una spesa in conto capitale nei territori pari alla quota della popolazione: c.d. clausola del 34%. Nel periodo tra il 2000 e il 2016, tale quota di spesa ordinaria in conto capitale delle amministrazioni centrali è stata pari ad appena il 23%. E la perequazione deve riguardare anche gli investimenti delle grandi imprese pubbliche (di quelle poche rimaste dopo il disastro delle cosiddette privatizzazioni), di cui il Mezzogiorno ha bisogno, accanto alle grandi multinazionali da attrarre, per funzionare da traino della piccola e media impresa.
È necessario dunque un pieno ritorno dell’intervento pubblico, non di impianto statalista, ma basato su una armoniosa ed efficace combinazione di Stato e mercato, che ponga al centro degli obiettivi di strategia industriale la funzione dell’impresa, come soggetto storico e istituzione fondamentale dell’ordinamento e del mercato.
Occorre concentrare gli investimenti in un numero selezionato e contenuto di settori ed iniziative che possono fungere da locomotiva per l’intero sistema nazionale.
A questi fini una delle iniziative cardine, che merita par­ticolare attenzione, è il programma di istituzione di un sistema di Zone Economiche Speciali (ZES) nel Mezzogiorno che nella prospettiva euromediterranea ha la capacità di recuperare progressivamente il vantaggio posizionale, la condizione affinché la enorme rendita connatu­rata alla nostra centralità nel Mediterraneo possa effettivamente funzionare.
Euromediterraneo come strategia significa riequilibrio delle convenienze tra Sud e Nord Europa sulla base della centralità logistica del Mare nostrum. La ZES consente una razionale fruizione del “bene posizionale” del Mezzogiorno, con riferimento non solo all’area geografica ma anche ai suoi beni paesaggistici e culturali, che rappresentano una enorme rendita di tipo ricardiano. Il 40% dei traffici mondiali passa per il Mediterraneo ma solo una piccola quota riguarda l’Italia. Si entra dal canale Suez e si esce da quello di Gibilterra, per arrivare dopo altri cinque giorni di navigazione agli scali del Nord. In termini di consumi di energia, di sostenibilità ambientale, di inquinamento, di rispetto dell’ambiente e del clima, ciò è esattamente l’opposto di quanto si propone in astratto l’Unione Europea. L’Europa in linea di principio avrebbe tut­to l’interesse a realizzare un realistico bilanciamento nella prospettiva della convergenza e della reciprocità.
La logistica, in questa dimensione, è politica nazionale e lo Sta­to dovrebbe avere il ruolo di regista. In tal senso, la proposta della SVIMEZ, in particolare delle Filiere Logistiche Territoriali, rappresenta uno strumen­to operativo teso a ridurre il gap infrastrutturale che condiziona i settori di eccellenza (si pensi, in primo luogo, all’agroalimentare certificato e di qualità) così da assicurare al Sud una maggiore apertura al mercato globale.
Grande responsabilità è attribuita alle Regioni meridionali per il successo delle ZES, che potrebbe essere l’occasione di riscattarsi visto il tanto criticato, spesso giustamente, decentramento. La devoluzione di poteri a livello locale senza che vi fossero adeguate competenze e qualità professionali nel tessuto istituzionale del Mezzogiorno, che pure aveva espresso figure nazionali di primo piano, è stata infatti una sciagura rispetto all’intervento straordinario. Probabilmente i localismi, le clientele, l’intermediazione impropria e l’ambiente anche culturale non ha funzionato come nella versione centralista.
Dunque l’intervento deve essere dello Stato centrale e con pochi chiari obiettivi, senza interventi a pioggia ed integrarsi con le Regioni. Anzi tale intervento deve integrarsi con coordinamenti di più Regioni che organizzino “uffici unici” specializzati e centralizzati, in virtù dello strumento della cooperazione rafforzata ai sensi dell’art. 117, comma 8, cost., per il migliore esercizio delle proprie funzioni anche con individuazione di organi comuni.
Una ultima parte del ragionamento riguarda il finanziamento delle imprese storicamente sottocapitalizzate nel nostro ordinamento. Una delle cause del descritto declino è stata la fine del sistema bancario pubblico, che aveva sostenuto nella golden age l’economia dei territori del Mezzogiorno, a cominciare dal Banco Napoli, punto di riferimento del sistema, la cui crisi non a caso fu determinata dalla fine dell’intervento straordinario e dal mancato finanziamento alle imprese di progettualità già deliberate.
La fine del sistema bancario pubblico con la nascita delle Fondazioni bancarie ha prodotto gravi squilibri. Peraltro, l’obbligo per le fondazioni di investire il 90% dei proventi nella regione di appartenenza privilegia il nord rispetto al sud del Paese, contribuendo a enfatizzare una differenza di disponibilità che ha ormai ampiamente superato il livello di guardia. Inoltre, se le sedi delle grandi fondazioni e delle relative grandi banche sono concentrate al nord, lo stesso non si può dire dei loro correntisti, o in generale della loro attività operativa. Sarebbe agevole trasformarle in S.p.A. e assegnare i pacchetti azionari al Ministero del Tesoro, che potrebbe dismettere le partecipazioni creando un Fondo sovrano per avviare forme di intervento e sostegno alla creazione di un mercato dei capitali, funzionale al venture capital, all’equity crowdfunding ed al finanziamento delle start up, in un momento storico in cui il gap è divenuto nuovamente recuperabile se si percorre la strada giusta. Molte delle principali società quotate a Wall Street sono nate, nell’era globale postfordista, in pochi anni, spesso da giovani studenti universitari e dal binomio business-education, da idee innovative vincenti senza bisogno di grandi finanziamenti, laddove, nella società dell’industria di massa, l’avvio di grandi industrie pesanti avrebbe richiesto investimenti enormi.
Questa è la vera sfida del terzo Risorgimento dell’Italia: uno Stato sovrano e liberale che intervenga in modo forte nell’economia dei territori per impostare e guidare una strategia euromediterranea e che metta al centro un sistema delle imprese adeguatamente sostenuto da un mercato dei capitali.