Il Garante del contribuente compie 20 anni. Limiti e prospettive di riforma

Creato dalla legge n. 212 del 2000, il Garante è entrato in funzione il 1 gennaio 2001. Il non breve tempo trascorso consente di fare un bilancio per evidenziare, da un lato le originarie e successive carenze normative oggettivamente riscontrate e riscontrabili nello stesso Statuto (malgrado esso abbia rappresentato all’epoca un’eccellenza normativa, allineatasi a quelle europee) e dall’altro per ipotizzare i dovuti correttivi già oggetto di studio e di proposte di riforma.
Anche per il Garante del contribuente la pendenza di vari progetti di riforma, che purtroppo non riescono a decollare, dimostra come una rilettura di tutto lo Statuto sia ormai improrogabile.
Una ricorrenza, quindi, che non può passare sotto silenzio e che ha indotto l’Associazione Nazionale Garanti del contribuente ad organizzare un convegno (che si spera di svolgere in presenza) presso l’Università Federico II di Napoli il giorno 12 novembre p.v., con la partecipazione di docenti universitari, rappresentanti delle associazioni, responsabili istituzionali, Garanti del contribuente.
L’auspicata ampia partecipazione può rappresentare un’occasione preziosa per far compiere al Garante un salto di qualità, sotto il profilo quanto meno organizzativo, per consentirgli il recupero di quella piena autonomia che lo Statuto del contribuente da un lato gli riconosce e dall’altro gli comprime. Il Garante, malgrado operativo da un ventennio, soffre ancora di una scarsa visibilità e di limitatissima conoscenza da parte della platea non soltanto dei contribuenti, ma degli stessi addetti ai lavori.
Come detto, si impone una riflessione su tutto lo Statuto. Alla Commissione paritetica, nominata pochi mesi fa dai ministri della Giustizia e dell’Economia e Finanze, è stato affidato soltanto il compito di studiare un diverso assetto della giustizia tributaria. I lavori si sono conclusi con una relazione nella quale sono state formulate due proposte alternative, tra di loro discordanti almeno circa la professionalità del giudice tributario. L’alternativa in sostanza è: creare un nuovo giudice professionale a tempo pieno o lasciare, sia pure con dei correttivi, l’attuale status di giudice tributario non a tempo pieno, nel quale confluiscono diverse professionalità.
Il sottoscritto non fa parte dell’esercito che immagina riforme ad ogni costo su qualsiasi versante, ma è convinto che un ulteriore indugio rischia di compromettere seriamente quel dialogo costruttivo e trasparente tra fisco e contribuente immaginato dallo Statuto. Per altro verso bisogna attivarsi per adeguare lo Statuto stesso alle nuove realtà emerse anche a livello europeo.
Il progetto di una parziale riscrittura dello Statuto impone una prima domanda sull’attualità del principio che fu il presupposto da cui partirono i padri Costituenti quale filosofia dello Statuto del contribuente e sul riscontro, riconosciutane l’attualità, della sua effettiva applicazione: “Non abbandonare il contribuente all’indiscriminato esercizio del potere di imposizione”. Questo è il cardine fondamentale ispiratore del legislatore del 2000. Senza ombra di smentita, esso è ancora valido, ma analoga certezza non sussiste per quanto concerne la sua applicazione alla luce delle norme statutarie.
Purtroppo oggi la legislazione fiscale, come ha scritto il compianto prof. Gianni Marongiu, è affidata, di fatto, al decreto legge (anche prima della situazione di emergenza creata dalla pandemia), la cui conversione in legge rende asfittico il dibattito parlamentare. In effetti, prosegue ancora Marongiu, viviamo in una stagione in cui la burocrazia non solo applica le norme, ma se le scrive tutte. Il contribuente quindi continua a rimanere in balia dell’organo impositore. Ha certamente un giudice tributario che dopo varie vicende, più o meno evolutive, si è in parte riscattato dalle ipoteche amministrative, ma il cui cammino verso la piena giurisdizione non appare ancora vicino.
Il contribuente non ha mai concretamente disposto di strumenti, che almeno attenuassero lo squilibro esistente tra lui e gli enti impositori. Il Servizio centrale degli Ispettori tributari (SECIT), creato negli anni ottanta, non ha dato i frutti sperati. La sua soppressione avvenne nel 2008, a seguito di frequenti modifiche.
Subentrò nel frattempo il Garante del contribuente che, a dispetto della sua denominazione, ha il compito istituzionale di tutelare certamente gli interessi del contribuente, ma deve rappresentare un supporto, una guida per l’Amministrazione finanziaria. Gli è stato attribuito un ruolo di super partes, a differenza del difensore civico, cui spesso è impropriamente paragonato. All’epoca della sua nascita, gli interlocutori (né poteva essere diversamente) erano (e sono) i soggetti, titolari di rapporti e tributi, all’epoca vigenti. Nell’anno successivo però intervenne la riforma di riordino del Ministero delle Finanze, che di fatto lasciò fuori dalla competenza del Garante alcuni aspetti. Poiché le norme statutarie erano rivolte esclusivamente ai tributi definiti come erariali e quindi gestiti dal Ministero stesso perché riconducibili allo Stato, tanto che nel testo si parla di “Amministrazione Finanziaria, non era peregrina la tesi che con detta riforma sarebbero rimasti fuori dalle previsioni dello Statuto i tributi locali. Seri dubbi si pongono infatti in ordine alla competenza del Garante rispetto a tutti i nuovi soggetti rivisitati dalla legge costituzionale del 2001, come le Regioni, Città metropolitane, Provincie e Comuni. Va comunque evidenziato che quasi tutti i Garanti non declinano la loro competenza, né trascurano le richieste dei contribuenti rispetto ad atti e comportamenti di enti territoriali e che costoro quasi sempre riscontrano le richieste, sia pure a volte con ritardo. Ciò non toglie che sia indispensabile una normativa che faccia chiarezza sul punto.
Sul piano più strettamente operativo, l’assoluta carenza di qualsiasi potere decisionale da parte del Garante riduce notevolmente la incisività dei suoi interventi. Tuttavia, i risultati sono assolutamente apprezzabili. Oltre il 40% delle segnalazioni formulate agli enti impositori si concludono in modo favorevole al contribuente. Non a caso il Garante viene definito il giudice della persuasione.
Anche la c.d. “alegalità”, prevista dall’art.13 dello Statuto, che attribuisce al Garante la possibilità di segnalare tutti i comportamenti che sfuggono ad un controllo giurisdizionale, in quanto consistono in irregolarità e scorrettezze e comunque qualsiasi comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia con l’Amministrazione finanziaria, cristallizza la carenza di alcun suo potere. La semplice segnalazione di detti comportamenti e la sottolineatura di quelli di particolare rilevanza, anche ai fini di sollecitare l’avvio di un procedimento disciplinare, rimane tale.
Lo stesso può dirsi per quanto concerne l’attivazione della procedura dell’autotutela, che, malgrado stimolata dal Garante, resta sempre nella discrezionalità dell’ente impositore.
Sotto questo profilo ci si può ricondurre ad alcune importanti decisioni della Corte di Giustizia europea, che hanno ribadito l’obbligo in capo agli stessi enti impositori di avviare la procedura di riesame dell’atto. L’intervento del Garante dovrebbe essere sostitutivo in caso di inerzia di questi ultimi con l’obbligo di risarcire i danni.
La riforma dello Statuto inevitabilmente non può prescindere da un allineamento con le norme europee in materia. “I principii dell’ordinamento europeo sono il frutto di una lunga elaborazione della Corte di Giustizia, che si è basata (e si basa) sui principi generali comuni ai diritti degli ordinamenti nazionali ed ha consentito (e consente) una vera e propria circolazione all’interno dell’Unione, degli ordinamenti giuridici domestici” (prof. Ragucci).
Seguendo questa strada, si può mirare non solo ad un codice tributario nazionale, ma anche a quello europeo.